23/04/2004 Unione Europea
Controllo e separazione dei poteri, l´UE si rifà a Montesquieu

La ¨separazione dei poteri¨ appartiene al dna delle democrazie pluraliste. Introdotta dal Montesquieu con Lo spirito delle leggi, l´idea di dividere le tradizionali tre funzioni dello Stato - legislativa, esecutiva e giudiziaria - ha da sempre costituito il baluardo verso l´assolutismo e la concentrazione di tali poteri nelle mani di una sola persona o di un´unica istituzione.

Semplicisticamente, questa separazione dei poteri si spiega con l´esistenza di istituzioni distinte e indipendenti, ma aventi poteri di controllo le une sulle altre: al Parlamento la funzione legislativa, al Governo la funzione esecutiva e ai giudici quella giudiziaria. Nella realtà delle democrazie pluraliste Parlamento e Governo partecipano entrambi all´esercizio delle funzioni legislativa ed esecutiva; la separazione tra i due poteri resta nel fatto che al primo spetta l´ultima parola sulle leggi, al secondo spetta attuarle, anche se sotto il controllo politico del Parlamento.

Il progetto di Costituzione per l´Europa, almeno sotto questo profilo, introduce alcune novità interessanti (ancorché non di portata rivoluzionaria).

La prima novità riguarda l´introduzione di un principio di separazione dei poteri nella composizione e nel funzionamento del Consiglio dei ministri. Quest´organo esercita due tipi di funzioni distinte: da un lato la funzione legislativa; dall´altro una funzione di indirizzo e decisione più simile a quella normalmente svolta dai governi. La funzione legislativa, quindi, spetta insieme al Consiglio dei ministri e al Parlamento europeo, i quali adottano le leggi e le leggi quadro europee.

Perciò, la novità sta nel fatto che la funzione legislativa del Consiglio avrebbe una sua sede specifica, il ¨Consiglio legislativo e degli Affari Generali¨, a proposito del quale l´articolo 23 precisa: ¨nell´esercizio della funzione legislativa, il Consiglio dei ministri delibera, e si pronuncia congiuntamente al Parlamento europeo, sulle leggi europee e sulle leggi quadro europee, conformemente alle disposizioni della Costituzione.

In questa funzione, la rappresentanza di ciascuno Stato membro comprende uno o due altri rappresentanti a livello ministeriale, dotati delle competenze adeguate per le materie indicate nell´ordine del giorno del Consiglio dei ministri¨.
In pratica, una sessione del Consiglio legislativo poteva arrivare a contare settantacinque partecipanti; una Assemblea vera e propria!

Il progetto di Costituzione europea non ha accolto la proposta di coloro che chiedevano che nel Consiglio legislativo sedessero un ministro e due parlamentari nazionali per ogni Stato membro. Nella prospettiva di un sistema federale, questa istituzione avrebbe potuto assomigliare molto ad una seconda Camera, quella che nelle federazioni esprime le istanze politiche degli Stati membri.

Il ruolo che il Consiglio legislativo sarà chiamato a svolgere dipenderà molto dalla pratica: saranno i governi nazionali a determinare i propri rappresentanti in Consiglio; saranno i Parlamenti nazionali a decidere se e come esercitare un controllo sull´azione di questi rappresentanti.
La seconda novità istituzionale di rilievo riguarda la creazione di un Presidente permanente del Consiglio europeo (articolo 21) e quella di un Ministro degli Affari esteri europeo (articolo 27).

Il Presidente del Consiglio europeo potrebbe assomigliare ad una figura istituzionale comparabile a quella di un capo di Stato; tuttavia sarà soltanto la prassi a dimostrare quale ruolo realmente sarà chiamato a giocare: quella di un monarca costituzionale, che regna ma non governa? Oppure quella di un Presidente della quarta Repubblica francese o della Repubblica italiana, autorità morale e di bilanciamento fra i diversi poteri? O ancora quella di un Presidente della quinta Repubblica francese, arbitro attivo, protagonista della politica interna e titolare indiscusso della politica estera?

Quanto poi al Ministro degli Affari esteri, questi altro non è che il successore del Mister Pesc (politica estera e di sicurezza comune) istituito con il trattato di Amsterdam, ma che ora sarà anche membro della Commissione.
Il quadro che ne esce dimostra due cose: la prima è che il Consiglio europeo diventa a tutti gli effetti un´istituzione dell´Unione. Tutti sanno infatti che finora tale organismo, che raccoglie i capi di Stato e di governo degli Stati membri, ha sempre funzionato come vertice per la compensazione ed il bilanciamento delle questioni politiche più complesse, rimanendo tuttavia al di fuori del quadro istituzionale comunitario.

Il fatto che i poteri del Consiglio europeo siano delineati in Costituzione e che lo stesso possieda un Presidente a tempo pieno (le cui funzioni sono incompatibili con un mandato nazionale) contribuisce a meglio definire la separazione dei poteri sia al livello dell´Unione, che tra Unione e Stati membri.

La seconda realtà interessante è la doppia appartenenza del ministro degli Affari esteri: ciò dimostra in via definitiva come la funzione di indirizzo e di esercizio della Pesc sia suddivisa tra diverse istituzioni: il Consiglio europeo, la Commissione, il Consiglio dei ministri.

In conclusione, quando una Costituzione imposta la separazione dei poteri nella sua articolazione, ciò non può avvenire - quale che sia la forma di governo - se non attraverso la suddivisione delle funzioni tra diverse istituzioni. Il progetto di Costituzione europea si muove in questa direzione e compie ulteriori passi rispetto al passato; ma sarebbe ingenuo considerare radicalmente innovativa l´architettura istituzionale disegnata dalla Convenzione.

di Angelo Rinella, docente di Diritto costituzionale italiano e comparato presso la Lumsa.
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