22/03/2004 Unione Europea
UE: il futuro europeo dei tribunali

Un nuovo sistema di regole nell´Ue: la gerarchia tra le fonti. La ¨fabbricazione delle leggi¨ non è un problema soltanto di procedure, cioè del come fare; alla radice c´è un problema di sistema: qual è il quadro delle fonti del diritto? Quali criteri e quale logica governano il rapporto fra le regole? Qual è la conseguenza di un contrasto tra norme?
I lavori della Convenzione per il futuro dell´Europa, tra i numerosi tentativi di compromesso, ha ottenuto risultati sostanzialmente condivisi in tema di ¨nuove fonti comunitarie¨.

Di questo argomento si è occupato il gruppo di lavoro IX, presieduto da Giuliano Amato, il cui campo d´azione è stato quello della ¨Semplificazione¨.
Il gruppo istituito all´interno della Convenzione ha in primo luogo proposto l´introduzione del principio di gerarchia tra le fonti, allo scopo di ¨rendere più chiara la gerarchia delle norme comunitarie adottate in base al Trattato, delimitando per quanto possibile ciò che rientra nell´ambito legislativo¨. La determinazione di un criterio gerarchico, insieme a quello di competenza, rappresenta uno degli strumenti più diffusi nei sistemi di democrazia contemporanei per la risoluzione nel caso di antinomie tra norme.

A proposito degli atti legislativi, il gruppo di lavoro ha proposto di sostituire il termine ¨regolamenti¨ con quello di ¨leggi dell´Unione europea¨, e quello di ¨direttive¨ con ¨leggi quadro dell´unione europea¨, secondo una linea sostanzialmente condivisa sia dalla Commissione europea che dal Parlamento.

Il gruppo di lavoro non dava però alcuna indicazione su chi avrebbe dovuto esercitare l´iniziativa legislativa, lasciando così aperta la possibilità di eccezioni alla regola della codecisione in quei settori nei quali la sensibilità politica degli Stati membri risultasse particolarmente elevata oppure la natura del tutto particolare dell´Unione esigesse procedure decisionali autonome.

L´aspetto forse più innovativo della proposta del gruppo di lavoro è stata comunque la previsione, al secondo livello della gerarchia, di atti legislativi delegati, in una posizione mediana tra gli atti legislativi e quelli esecutivi, denominati ¨regolamenti delegati”.
Al terzo gradino di questa ipotetica scala gerarchica si è proposto di collocare gli ¨atti esecutivi¨, denominati ¨regolamento di esecuzione¨ o ¨decisione di esecuzione¨.

Alla proposta del gruppo di lavoro presieduto da Giuliano Amato, si sono affiancate le proposte della Commissione e del Parlamento europeo.
La ¨Comunicazione della Commissione sull´architettura costituzionale¨ dell´Unione ha posto al centro l´esigenza della semplificazione e della chiarezza del sistema delle fonti comunitarie, proponendo una ripartizione delle stesse in tre categorie: le leggi organiche (adottate con maggioranze rafforzate dal Parlamento europeo e dalla Consiglio), le leggi (da adottare in codecisione tra il Parlamento e il Consiglio, ma sempre su proposta esclusiva della Commissione) ed infine i regolamenti esecutivi (adottati dalla Commissione in applicazione delle leggi).

Rispetto alla proposta del gruppo Amato, l´ipotesi della Commissione ha previsto un ulteriore grado nella gerarchia delle fonti, quello delle leggi organiche. Questo tipo di leggi, previsto per esempio in Francia ed in Spagna, è generalmente destinato a disciplinare materie di ordine istituzionale o rispetto alle quali è necessario dettare un impianto organico di norme.
La proposta del Parlamento europeo in materia di fonti prevedeva, a sua volta, una classificazione delle fonti comunitarie secondo una tripartizione: un ¨blocco costituzionale¨, un ¨blocco legislativo¨ ed un ¨blocco regolamentare¨.

Il primo sarebbe stato articolato al proprio interno in due parti: la Costituzione, comprensiva della Carta dei diritti fondamentali, e ¨l´insieme delle disposizioni attualmente figuranti nei Trattati che non sarebbero inserite nella Costituzione¨.

Il secondo blocco, quello legislativo, riprende le indicazioni del gruppo di lavoro e della Commissione: la legge (sostanzialmente gli attuali regolamenti), la legge quadro (le attuali direttive) e infine, per complicare il quadro, due categorie particolari: la legge organica (contenente le disposizioni necessarie alla buon funzionamento delle istituzioni) e le leggi finanziarie. Infine il blocco regolamentare sarebbe stato composto, nel progetto della Parlamento, dalle disposizioni di esecuzione e dai regolamenti delegati.
Ora nella diversità dei contenuti e delle sensibilità espresse dalle proposte considerate, appare significativa la loro sostanziale convergenza sull´architettura ipotizzata in tema di fonti del diritto.
Le identità di vedute hanno consentito alla Convenzione di elaborare un impianto del sistema delle fonti ampiamente condiviso.
Il Titolo V della Parte Prima della Costituzione per l´Europa (in particolare artt. 32-38) fissa il quadro delle fonti comunitarie.
Gli atti giuridici dell´Unione, secondo una successione gerarchica, sono: la legge europea, la legge quadro europea, il regolamento europeo, la decisione europea, le raccomandazioni e i pareri.
In particolare:

-la legge europea è un atto legislativo di portata generale; è obbligatoria in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri;

-la legge quadro europea è un atto legislativo che vincola tutti gli Stati membri destinatari per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla scelta della forma e dei mezzi;

-il regolamento europeo è un atto non legislativo di portata generale volto all´attuazione degli atti legislativi e di talune disposizioni specifiche della Costituzione. Può essere obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, oppure svincolare lo Stato membro destinatario per quanto riguarda il risultato da raggiungere;

-la decisione europea è un atto non legislativo obbligatorio in tutti i suoi elementi ; se designa dei destinatari, essa è obbligatoria soltanto nei confronti di questi;

-le raccomandazioni e i pareri adottati dalle istituzioni non hanno effetto vincolante.

Quanto poi alle modalità con cui questi atti giuridici devono essere ¨fabbricati¨, assume un ruolo centrale il problema del deficit democratico.
Da tempo immemorabile si lamenta, a proposito delle istituzioni comunitarie, un deficit di democrazia gradualmente colmato attraverso la crescita della ruolo decisionale del Parlamento europeo.

L´articolo 33 della Costituzione europea prevede che le leggi europee e le leggi quadro europee siano adottate congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio dei ministri su proposta della Commissione.

Qualora le due istituzioni non trovassero un accordo, l´atto in questione non potrebbe essere adottato. Tale disposizione normativa fissa un principio di equiordinazione tra Parlamento e Consiglio in ordine alla produzione delle leggi; equilibrio però che può essere spostato verso l´una o l´altra istituzione a seconda delle specifiche previsioni della Costituzione. In altre parole si può prevedere che talune leggi europee o leggi quadro europee siano adottate dal Parlamento con la partecipazione del Consiglio, oppure viceversa dal Consiglio con la partecipazione del Parlamento.

Quanto poi ai regolamenti e alle decisioni europee, si tratta di atti adottati dal Consiglio dei ministri e dalla Commissione nei casi espressamente previsti dalla Costituzione; tali atti possono essere adottati anche dalla Banca centrale europea.
Spetta a queste stesse istituzioni l´adozione di raccomandazioni.

La novità più interessante, già emersa nelle proposte sopra ricordate, sta nella previsione dei regolamenti delegati ( art. 35). In base a questa previsione, le leggi europee e le leggi quadro europee possono delegare alla Commissione la facoltà di emanare regolamenti delegati che completano o modificano determinanti elementi non essenziali della legge o della legge quadro. Queste ultime devono però delimitare esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega.

Non possono mai costituire oggetto di delega gli elementi essenziali di un settore, essendo questi riservati alla legge o alla legge quadro.
La delega, inoltre, deve essere sottoposta a condizioni; queste possono configurare le seguenti possibilità: il Parlamento europeo o il Consiglio dei ministri possono decidere di revocare la delega; oppure il regolamento delegato può entrare in vigore solo se, entro il termine fissato dalla legge o dalla legge quadro, il Parlamento europeo o il Consiglio non presentino obiezioni.

Si tratta a ben vedere di uno strumento destinato a conoscere una notevole utilizzazione; basti pensare all´esempio dei nostri decreti legislativi, delegati al Governo dal Parlamento, i quali tra l´altro assicurano - per effetto della legge comunitaria - l´adeguamento dell´ordinamento italiano al diritto comunitario.



di Angelo Rinella*
*Ordinario di Diritto costituzionale italiano e comparato nella Facoltà di Giurisprudenza dell´Università di Roma LUMSA
Extranet del Credito Cooperativo
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