30/01/2004 Unione Europea
UE: federazione, confederazione o ircocervo?

I lavori della Convenzione sul futuro dell´Europa hanno aperto le porte del lessico comunitario alla formula federazione di Stati nazionali. Si tratta di una formula della quale sarebbe necessario tracciare in maniera più netta il reale significato; o quantomeno un significato intorno al quale tutti convengano.

In effetti, come spesso accade con le espressioni dal significato complesso, l´uso che i diversi leader politici hanno fatto di questa formula sembrerebbe celare significati tra loro piuttosto diversificati .
Pur non avendo la pretesa di esaurire in queste righe le questioni scientifiche ed istituzionali che quella formula pone, basterà mettere a fuoco il contesto nel quale essa si è formata, muovendo da alcune caratteristiche del processo di integrazione dell´Unione Europea, per coglierne poi aspetti del significato.

Ora, sulla definizione dell´Unione Europea, e cioè se essa debba essere qualificata come organizzazione internazionale, oppure come confederazione o federazione, o altro ancora, schiere di studiosi si sono interrogati ampiamente.
Secondo un primo orientamento, peraltro assai diffuso tra gli studiosi, il modello dell´Unione Europea si collocherebbe lungo una linea di congiunzione tra la confederazione e la federazione.
Per intenderci, la differenza tra i due tipi di patto (foedus) tra gli Stati sta nel fatto che il vincolo della confederazione è meno intenso di quello posto dalla federazione. Dunque, l´Unione Europea, a seconda delle finalità perseguite e delle azioni poste in essere, presenta caratteri più vicini all´uno o all´altro modello.

Un secondo orientamento, invece, vede nell´Unione Europea una forma istituzionale a sé stante, un tertium genus non riconducibile ad alcuno dei modelli conosciuti e che pertanto richiederebbe un nuovo lessico e originali categorie concettuali.
Lungo questo solco di interpretazione si sono collocati coloro che hanno qualificato l´esperienza comunitaria come sistema di multilevel-governance, forma di governance without government, “aggregazione post-moderna”, organismo “post-nazionale, non sovrano, policentrico, neo-medioevale”.

I sostenitori del carattere eccezionale (rispetto alla modellistica tradizionale) dell´Unione Europea affermano che essa non si presta ad essere inquadrata sulla base dei concetti tipicamente statuali; le mancherebbero infatti tutte quelle caratteristiche che normalmente si rinvengono nello Stato nazionale, così come si è andato configurando a partire dal Trattato di Westfalia.

Non vi sarebbe infatti una autorità nettamente definita, una gerarchia centrale, una sfera distinta di competenze, un territorio stabile, un riconoscimento esclusivo da parte delle altre entità politiche, un´identità collettiva, un monopolio sull´uso legittimo della forza, una capacità univoca di imporre le decisioni, un rapporto esclusivo con i cittadini.

D´altra parte, l´Unione Europea può assumere decisioni vincolanti per gli Stati membri e per gli individui, può risolvere conflitti interni, coordinare e disciplinare i comportamenti dei privati, regolare i mercati, tenere elezioni, rispondere alle pressioni degli interessi costituiti, generare reddito, allocare spese, ecc.; cioè può fare molte delle cose che normalmente sono prerogativa degli Stati.

Evidentemente, ci troviamo di fronte ad una esperienza che non è pienamente federale, non è pienamente confederale, non è riducibile al modello dello Stato nazionale, eppure ne presenta diverse caratteristiche. In altre parole ci troviamo di fronte ad un ibrido, un ircocervo, che assomma in se stesso alcuni caratteri propri dello Stato insieme ad altri rinvenibili nelle esperienze pre-federali e federali.

In questo quadro, la formula “federazione di Stati nazionali” assume dunque delle connotazioni un po´ meno fumose, pur mantenendo però come vedremo un significato volutamente vago.

Mi limiterò a segnalare tre aspetti.

Il primo attiene al fatto che “federalismo” non è qualcosa di statico, ma in continuo divenire; il carattere federale di una sistema si delinea come un processo evolutivo (federalizing process).

Il secondo riguarda il “principio federale”. Tale principio si esprime nel concreto delle esperienze federali attraverso una serie di attributi delle stesse esperienze: una particolare sensibilità per la ripartizione delle competenze tra i diversi livelli di governo; la previsione di clausole di garanzia per assicurare una corretto svolgimento dei rapporti tra i livelli di governo; la messa a punto di complessi meccanismi costituzionali di democrazia; una inclinazione ad organizzare la diversità e la peculiarità delle componenti politiche e sociali, senza rinunciare a linee di indirizzo unitarie.
Lo Stato federale è una delle possibili espressioni del principio federale, ma non l´unica. Tale principio secondo l´impostazione di un noto teorico del federalismo - Dan Elazar - può manifestarsi anche in sistemi non rigorosamente riconducibili allo Stato federale.
Dunque, in questa prospettiva, l´esperienza europea che traspare dalla formula “federazione di Stati nazionali”, ha il pregio di esprimere l´azione del principio federale nella costruzione europea.

In terzo luogo, non può nascondersi il fatto che il significato vago della formula “federazione di Stati nazionali”, cioè la possibilità di intendere tale espressione come intrisa di legami più o meno intensi, abbia giocato un ruolo determinante nel processo di integrazione europea.
Non si è mai formalmente stabilito che il modello finale del processo di integrazione fosse lo stato federale europeo, lasciando così sereni gli Stati recalcitranti; ma non si è neanche escluso che i vincoli tra gli Stati membri assumessero gradualmente un grado di maggiore intensità, accogliendo con ciò le aspettative degli Stati membri euro-entusiasti e filo-federalisti.

Evidentemente si è preferito volgere lo sguardo, di volta in volta, verso gli obiettivi più prossimi e intermedi, dunque maggiormente fattibili, piuttosto che volgere lo sguardo lontano verso gli scopi ultimi, in modo da seguire un percorso di integrazione senza gravi traumi politici.

Questo atteggiamento lo si coglie pienamente tra le righe della futura Costituzione europea. Per farla breve, basti pensare ai temi della formazione delle leggi europee (che vedrebbero impegnati il Parlamento europeo e il Consiglio come se fossero la prima e la seconda Camera di un sistema federale) e della cittadinanza; temi che segnano la via di una forte integrazione. E, dall´altro, la facoltà che ogni Stato membro conserva di recedere dall´Unione; una secessione cioè così ampiamente esercitabile da evocare piuttosto un sistema confederale che federale.

di Angelo Rinella

Professore ordinario di Diritto costituzionale italiano e comparato presso la Facoltà di Giurisprudenza dell´Università di Roma LUMSA



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