04/12/2003 Unione Europea
Da Ulisse a Penelope, idee e progetti dell´Unione Europea

È questo il fatto principale da cui partire per ricostruire i prodromi e gli antefatti di questo “passaggio” storico della vita dell´Europa, da un lato; ma anche per cogliere, dall´altro, alcuni degli aspetti più interessanti delle idee e dei progetti che in quel documento hanno preso forma; nonché quelle aspettative che sono andate deluse.

Si tratta, in altre parole, di svolgere alcune considerazioni sul documento di base intorno al quale lavora, a partire da ottobre, la Conferenza intergovernativa sotto la presidenza italiana, per dare all´Europa una nuova architettura costituzionale. È verosimile che il documento che verrà licenziato dalla Conferenza non rispecchierà fedelmente quello della Convenzione.

Già alla fine di agosto la Commissione europea, per bocca del suo presidente Romano Prodi, aveva avanzato la necessità di intervenire sul documento per introdurre alcuni “miglioramenti”: l´opportunità che ogni paese sia rappresentato da un euro-commissario col diritto di voto (in caso contrario il collegio non funzionerebbe); la definizione del ruolo del “super-presidente” del Consiglio europeo; il contenimento dell´ampio ricorso al voto all´unanimità previsto dal testo della Convenzione.

Può essere utile delineare con chiarezza i prodromi, gli antefatti e i progetti che hanno portato al testo approvato nel mese di giugno e il contesto nel quale tale documento si è venuto ad inserire. Merita ricordare che gli organi protagonisti di queste vicende si distinguono sostanzialmente in due gruppi: gli organi collegiali all´interno dei quali si incontrano e si scontrano gli interessi dei governi dei paesi membri e le cui decisioni rappresentano il frutto di una mediazione tra gli interessi in competizione.

Si tratta, in altre parole, degli organi comunitari nei quali prevale la natura intergovernativa (il Consiglio europeo, il Consiglio dei ministri, la Conferenza intergovernativa). Vi sono poi quegli organi che sono chiamati ad esprimere un interesse comune a tutti gli Stati membri, un interesse comunitario, potremmo dire di rilievo pubblico, che va oltre l´interesse particolare dei singoli Stati. Si fanno prevalentemente interpreti di queste istanze la Commissione europea ed il Parlamento europeo.

E veniamo ai fatti: il Consiglio europeo (che riunisce i capi di Stato e di governo dei paesi membri) tenutosi a Laeken il 14 e il 15 dicembre 2001, ha adottato una Dichiarazione nella quale, constatando che l´Unione europea è oramai giunta ad una svolta decisiva della sua esistenza, venivano indicati metodo e temi del processo di riforma dell´Unione stessa. Quanto al metodo dei lavori, per assicurare una riflessione ampia e trasparente sui temi della riforma, la Dichiarazione di Laeken ha previsto la convocazione di una Convenzione per l´avvenire dell´Europa, con il compito di esaminare le questioni essenziali per il futuro sviluppo dell´Unione e ricercare le possibili soluzioni.

La Convenzione è stata chiamata a redigere un documento finale che, oltre ad indicare opzioni diverse, avrebbe dovuto tener conto del dibattito svolto negli ambiti nazionali sul futuro dell´Unione e che sarebbe stato destinato a costituire il punto di partenza per i lavori della Conferenza intergovernativa, alla quale ultima spetta di assumere le decisioni finali. È appunto questo il documento approvato lo scorso 13 giugno dalla Convenzione, presentato al Consiglio europeo tenutosi il 20 giugno a Salonicco, e dal quale hanno preso avvio i lavori della Conferenza intergovernativa in ottobre.

Dunque, dei protagonisti citati, almeno due - il Consiglio europeo e la Conferenza intergovernativa - sono certamente tra quegli organi la cui natura è principalmente intergovernativa. La Convenzione rappresenta invece una novità nel panorama degli organi comunitari ed è ovviamente destinata a sparire una volta esaurito il suo mandato. Se si guarda alla sua composizione, non potrà farsi a meno di notare che si è tentato di formare una Assemblea capace di dar voce a tutte le componenti dell´Unione europea del futuro.

Così, i 105 membri della Convenzione sono stati così suddivisi: il presidente (Valery Giscard d´Estaing) e due vicepresidenti (Giuliano Amato e Jean Luc Dehaene); 15 rappresentanti dei capi di Stato o di governo degli Stati membri (1 per Stato membro); 30 membri dei Parlamenti nazionali (2 per Stato membro); 16 membri del Parlamento europeo; 2 rappresentanti della Commissione europea; i rappresentanti dei 13 paesi candidati all´adesione, ovvero un rappresentante del governo e due dei Parlamenti nazionali per un totale di 39 membri (i quali peraltro hanno partecipato ai lavori alle stesse condizioni dei rappresentanti degli Stati membri, prendendo parte alle deliberazioni senza tuttavia poter impedire un eventuale consenso formatosi tra gli Stati membri).

Hanno poi preso parte ai lavori della Convenzione, in qualità di osservatori, tre rappresentanti del Comitato economico e sociale, tre rappresentanti delle parti sociali europee, sei rappresentanti del Comitato delle regioni e il Mediatore europeo. Il documento finale è il risultato di un percorso estremamente articolato che ha visto il contributo anche di soggetti esterni alla Convenzione.

In particolare, due progetti hanno segnato il percorso della Convenzione: il progetto predisposto dal Praesidium (Ufficio di Presidenza) della Convenzione stessa e illustrato dal presidente Valery Giscard d´Estaing ed il progetto presentato dal presidente della Commissione, Romano Prodi. L´uno detto Ulisse, l´altro detto Penelope.

Al di là del valore metaforico delle denominazioni utilizzate con riferimento ai due progetti, un raffronto tra gli stessi mostra significative differenze non tanto e non solo di soluzioni ipotizzate, quanto proprio di prospettiva. Così, mentre il progetto Ulisse qualifica il testo costituzionale come il risultato di un trattato internazionale, il progetto Penelope, in conformità al fondamentale paradigma del costituzionalismo moderno secondo il quale la costituzione è atto che promana esclusivamente dal popolo, affianca agli Stati i popoli dell´Europa (articolo 1).

Un secondo aspetto che vale la pena di sottolineare riguarda la prospettiva federalista. Il progetto del Praesidium, pur utilizzando l´ambiziosa formula di “architettura costituzionale”, rivela ancora una volta la prospettiva di un mero accordo internazionale quando (articolo 46) prevede la possibilità di istituire una procedura di ritiro volontario dall´Unione per decisione di uno Stato membro. Si tratta dunque dello jus secessionis che, se da un lato tempera le diffuse titubanze politiche sulla irreversibilità dell´annunciato traguardo, giuridicamente è incompatibile con un assetto statuale di impronta autenticamente federale.

Come si vede, le questioni portate sul tavolo della Convenzione dalle idee e dalle proposte avanzate da più parti non hanno riguardato soltanto le possibili soluzioni tecniche, ma anche la visione prospettica che al futuro dell´Europa si è voluta dare. Il documento finale, raccogliendo le sollecitazioni fatte pervenire negli oltre 15 mesi di lavoro, rappresenta un risultato tanto interessante quanto insoddisfacente in ordine a talune delle questioni nodali relative all´assetto istituzionale dell´Unione.

obiettivo che la Convenzione si proponeva era quello di formulare alcune soluzioni relativamente a tre temi fondamentali:
- avvicinare i cittadini al progetto europeo e alle istituzioni europee;
- strutturare la vita politica e lo spazio politico europeo in una Unione allargata;
- fare dell´Unione europea un fattore di stabilizzazione e un punto di riferimento nel nuovo ordine mondiale.

Il documento finale recante il “progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l´Europa” presenta cinque risposte alle questioni di cui sopra:
- una migliore ripartizione delle competenze dell´Unione e degli Stati membri;
- la fusione dei trattati e l´attribuzione della personalità giuridica all´Unione ;
- una semplificazione degli strumenti d´azione dell´Unione;
- misure volte ad accrescere la democrazia , la trasparenza e l´efficienza dell´Unione europea, accrescendo il contributo dei Parlamenti nazionali alla legittimazione del progetto europeo, semplificando il processo decisionale, rendendo il funzionamento delle istituzioni europee più trasparente e leggibile;
- migliorare la struttura e rafforzare il ruolo di ciascuna delle tre istituzioni (Consiglio dei ministri, Commissione e Parlamento) dell´Unione, tenendo conto in particolare delle conseguenze dell´allargamento.

Il Consiglio europeo di Salonicco (giugno 2003) ha valutato il documento finale della Convenzione come “una buona base per avviare” la Conferenza intergovernativa. La questione è se sui temi sui quali i 15 governi non erano riusciti a trovare un accordo nell´ultima Conferenza intergovernativa di Nizza, riusciranno a trovare un accordo i rappresentanti di 25 governi nella Conferenza intergovernativa di Roma (ottobre-dicembre 2003). Il punto di partenza resta comunque un documento finale che, sorprendentemente, ha registrato il consenso larghissimo di 100 membri della Convenzione (hanno votato contro in cinque, fra Tories inglesi e filo-moscoviti), anche se nessuno ha potuto dichiarare uno stato d´animo trionfale visti i compromessi che si sono resi necessari. È prevalso un giudizio di sufficiente soddisfazione.

Mi limiterò, per concludere, a citare alcune cattive idee e proposte che la Convenzione è riuscita a respingere o a marginalizzare. È stata respinta la campagna britannica volta a rifiutare l´inclusione nel documento finale della Carta dei diritti fondamentali, così come non si è dato seguito alla proposta del governo inglese di creare una terza camera legislativa composta da parlamentari nazionali.

La Convenzione ha poi resistito al tentativo, lungamente perseguito sempre dal governo inglese, di prevedere un “super-presidente” del Consiglio europeo con poteri di supervisione sulla (se non di sovvertimento della) azione della Commissione e del nuovo responsabile della politica estera europea. Seppure il documento finale prevede la figura del presidente, i poteri di questo sono stati in qualche modo ritagliati.

Infine, il Consiglio europeo non avrà poteri legislativi. Il lavoro degli ordinari Consigli dei ministri (cioè l´approvazione delle leggi in cooperazione con il Parlamento europeo) sarà coordinato da un Consiglio affari generali piuttosto che dal Consiglio europeo (formato, come si è detto, dai capi di Stato e di governo).

In conclusione, quello che resta nel documento finale, peraltro estremamente ampio e articolato, è ricco di suggestioni e implicazioni per il futuro assetto costituzionale dell´Unione europea. È dunque alle buone idee e alle proposte ragionevoli che occorre guardare, seppure con quell´atteggiamento di critica costruttiva che merita un passaggio epocale come quello che sta vivendo l´Europa.

di ANGELO RINELLA
Ordinario di Diritto costituzionale comparato
Facoltà di Giurisprudenza dell´Università di Roma LUMSA

articolo tratto da ¨Credito Cooperativo¨ la rivista mensile delle Banche di Credito Cooperativo n. 10, 2003
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