08/11/2017 L'opinione
Stop and go? L'articolo del Direttore di Federcasse, Sergio Gatti pubblicato nel mensile Credito Cooperativo

Riportiamo, di seguito, l’articolo del Direttore Generale di Federcasse, Sergio Gatti, pubblicato nella rubrica “Bisbetica” della rivista Credito Cooperativo di Settembre - Ottobre 2017.

Sergio Gatti
sgatti@federcasse.bcc.it

STOP A N D G O ?

“Please, stop legislation!”. Le banche europee, soprattutto quelle di ridotte dimensioni e con minore appetito al rischio per natura giuridica e strategia imprenditoriale, invocavano da tempo una pausa nella forsennata produzione normativa. La valanga di norme in campo bancario - solo in Italia nel 2016 sono state prodotte 1.247 fonti normative per banche e assicurazioni, di cui 306 relative a gestione dei rischi e vigilanza prudenziale1 - da tempo richiede una pausa di assestamento e di riorganizzazione per concentrarsi sui mercati, sulle evoluzioni tecnologiche, sulle macro-tendenze sociali ed economiche (declino demografico, ripresa dell’economia reale, innovazione). Nulla. Bisogna aspettare un altro giro. Oltre alle norme primarie e secondarie attese (tra le altre, i requisiti per gli esponenti delle banche; per le BCC anche le Disposizioni di vigilanza in consultazione fino al 10 novembre), oltre all’entrata in vigore il 1° gennaio prossimo dei nuovi principi contabili internazionali (Ifrs 9) e delle nuove regole per la trasparenza nei servizi finanziari (Mi F ID 2), il 1°gennaio 2018 entrerebbero in vigore anche le Linee Guida” (attenzione!) addizionali per la gestione dei crediti deteriorati (NL P) poste in consultazione dalla BCE- sezione Meccanismo di Vigilanza Unica (MVU) fino all’8 dicembre.

Quest’ultime Linee guida sul provisioning hanno scatenato una forte reazione sia dalla politica sia dal mercato degli intermediari. Vediamo le cinque ragioni essenziali.

a) È ammissibile una terza fonte normativa “di fatto”? La produzione nor mativa dell ’Unione Europea può svilupparsi su due piani: uno legislativo (direttive e regolamenti, livello 1) e uno amministrativo (disposizioni standard emanate dalle Autorità). Un terzo piano, non previsto dai Trattati, sta di fatto nascendo. È quello delle Linee guida. Formalmente non sarebbero vincolanti: le aziende bancarie possono in teoria non rispettarle, ma dovrebbero in tal caso argomentare e convincere lo stesso soggetto che quelle Linee guida ha formulato.

b) Le Linee guida possono essere sganciate da una norma primaria? Quando i contenuti delle Linee guida non sono emanate in esecuzione di una norma primaria si rischia di oltrepassare i confini della coerenza istituzionale. Il testo in consultazione dalla BCE-MVU definisce il livello di accantonamento per ciascun portafoglio di NPL. In caso di non rispetto degli Ifrs, le aziende dovrebbero procedere a titolo volontario sottraendo l’ulteriore accantonamento dai fondi propri. In caso di infrazione, il super visore chiederà segmenti addizionali di capitali nell’ambito dello Srep, il processo di revisione e valutazione. Di fatto ha la medesima cogenza. Ora questa iniziativa non si basa su una norma primaria, la cui produzione è di competenza della Commissione, del Parlamento europeo e del Consiglio (processo di co-decisione). Pronta la reazione del Presidente del Parlamento europeo Tajani, che si è detto “profondamente preoccupato” per le modalità con cui è stata intraprese l’iniziativa sugli NPL e si è chiesto se “ulteriori obblighi specifici” possano essere imposti alle banche “senza un appropriato coinvolgimento dei co-legislatori nel processo decisionale”. Gli ha fatto eco il Presidente della Commissione affari economici e monetari dello stesso Parlamento, Roberto Gualtieri, secondo cui “il profilo giuridico e istituzionale di questo addendum solleva diversi interrogativi e un problema istituzionale”.

c) Rispettare la sostanza e la forma della better regulation. Questa modalità di procedere - Linee guida formalmente volontarie, in realtà obbligatorie - è una scorciatoia che elude una serie di paletti e di presìdi che il processo normativo “ortodosso” pone a salvaguardia della certezza del diritto, della sua adeguatezza e del suo ancoraggio democratico. Le norme primarie e secondarie debbono rispettare i princìpi della better regulation, la cui metodologia prevede un’analisi di impatto, costi e benefici, della norma che si intende adottare tramite direttiva/ regolamento o tramite standard tecnici. C’è addirittura una Regulatory Scrutiny Board a Bruxelles che assicura la qualità del lavoro di analisi di impatto e valuta la qualità della legislazione. Ma le Linee guida non passano attraverso questo canale non essendo classificate come norme.

d) Contraddittorietà. I contenuti dell’Allegato sono in contrasto sia con altre Linee guida sulla gestione dei crediti deteriorati emanate nel marzo scorso dalla stessa BCE-MVU sia, soprattutto, con il Piano (annunciato dall’Ecofin) per prevenire l’eccesso di stoccaggio di nuovo crediti deteriorati, escludendo i crediti collateralizzati dai meccanismo automatici di accantonamento.

e) La retroattività. Le Linee guida in consultazione prevedono che l’approccio temporale alle svalutazioni dei crediti possa applicarsi non solo ai nuovi, ma anche ai contratti di credito sottoscritti prima del 31 dicembre 2017. Tali contratti sono originati in un contesto normativo preciso: “Se avessi saputo di dover trattare diversamente gli NPL con tutta probabilità avrei prezzato il credito diversamente”, dicono alcuni presidenti e direttori di banche di tutte le dimensioni.

f) La esiguità del tempo a disposizione e l’intreccio con l’entrata in vigore di altre norme assai impegnative. Rivediamo la sequenza. 4 ottobre, pubblicazione in consultazione; 8 dicembre, chiusura della consultazione; 1 gennaio 2018, linee guida in vigore (stesso giorno per Ifrs 9 e MiFID 2). Il metodo e i contenuti di questa iniziativa sono criticabili. Una iniziativa di vigilanza così impattante sull’economia reale (nuovo credit crunch in piena fase di ripresa, di per sé non robustissima), sulle scelte macro economiche, sui mercati ha una forte valenza politica. Colpisce in particolare l’economia italiana dove il 99% delle imprese è di piccola dimensione, occupano l’80% dei lavoratori e generano il 70% del valore aggiunto. Con questa morfologia imprenditoriale l’Italia resta la seconda manifattura europea. C’è il forte rischio, cedendo troppo di fretta gli NPL - secondo la Banca d’Italia con le operazioni di cessione e di cartolarizzazione già in corso ed annunciate i crediti deteriorati scenderebbero al di sotto dell'8% del totale dei prestiti nei primi mesi del 2018 - di trasferire ricchezza dal sistema che eroga credito ad una industria che fa profitti all’estero. Ma lo stesso metodo delle Linee guida potrebbe essere utilizzato anche per altri delicatissimi temi, quali la differente rischiosità dei titoli di stato. Con conseguenze sull’assobimento patrimoniale a seconda della composizione del portofaglio titoli delle banche. Diverse iniziative sono in campo. Con l’ABI si metterà a punto un documento di elevata qualità giuridica ed economica. Ma il problema è politico. Già, la politica. Non dovrebbe essere riservata ad altri organismi dell’Unione?